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“北京”东迁,切开“京城大饼”

北京社科院副院长赵弘告诉本刊,确立通州为行政副中心将打破现有的单中心格局

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首都北京市政府搬迁的说法,传了已有10年,终在今夏尘埃落定。7月10日、11日召开的中共北京市委十一届七次全会通过贯彻《京津冀协同发展规划纲要》的意见(下称15版意见),提出要聚焦通州,加快市行政副中心的规划建设。对于被庞大的人口、拥堵的交通和污染严重的环境压得喘不过气的北京来说,把通州设为行政副中心被看作是治疗北京“大城市病”的一剂良药。为什么确立通州为行政副中心能解决北京的痼疾?如何推进实施?带着疑问,《环球人物》记者专访了北京市政府专家顾问团成员、北京市社会科学院副院长、北京方迪智库首席专家赵弘。


通州打响第一枪

早在2004年,北京市政府发布的《北京市城市总体规划(2004—2020年)》(下称04版总规)提到通州是中心城行政办公等职能的补充配套区开始,就有北京市政府可能搬往通州的猜想。 但赵弘告诉记者,15版意见并不是04版总规的延续。04版总规提出的发展战略是构建“两轴—两带—多中心”的城市空间结构,规划建设11个新城、8个功能性中心,而通州就是11个新城之一,并计划打造成综合服务中心。

赵弘解释说,当时中心城周边虽然设立了11个新城,但是并没有哪个能够凸显出来。计划建设的8个功能性中心有4个在中心城,进一步强化了中心城的集聚效应。在资源集聚过程中,整个城市沿着四环到五环的方向“摊大饼”。原本设想的疏散中心城区人口、分散城市职能、打破单中心格局的目的基本没有实现。“最后多中心等于没中心,结果还是单中心。”

当北京城市发展走入困局时,在2012年的北京市第十一次党代会上,“副中心”概念首次被政府公开使用,“聚焦通州”也成为一个明晰的发展方向。经过3年酝酿,终于以通州行政副中心的定位定下音来。

《环球人物》:为什么会使用“副中心”这个概念?

赵弘:过去我们使用的是“新城”这个概念。但新城老城属于时间范畴,并没有表明它们的层级关系。副中心则清晰体现出这个区域和主中心及周边的关系:低于主中心,但高于临近县市。一个城市的副中心可以有多个,比如科技副中心、教育副中心等。这次我们首先确立通州为副中心且是行政副中心,体现了市政府的决心,并释放了一种强烈的引导信号,表明政府未来的发展倾向在这个区域,有利于资源的集聚。

国外许多大都市都通过政府机构搬迁、建设行政副中心来引领区域发展。例如,1991年,东京都政府(都是日本一级行政区)迁至“副都心”新宿,带动大量办公及商业设施在其附近快速集聚;2002年,大伦敦政府迁入位于泰晤士河南岸的新市政厅,带动该区域发展。北京选择了与东京、伦敦等国际大都市同样的发展路径。

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《环球人物》:从此前的11个新城,到现在1个副中心,通州是如何脱颖而出的?

赵弘:通州有三个优势。一是它距北京中心的距离比较适宜。副中心离主中心的距离不能太近,太近起不到副中心对城市空间结构拉大、引导资源分散布局的作用,但同时也不能太远,太远对资源没有吸引力。

二是通州近年来基础设施建设还是比较超前的。2012年提出副中心这个概念后,它就在做一系列的准备,如轨道交通建设、公共服务配套,甚至土地资源的腾出等。

三是通州毗邻河北的三河、大厂、香河和天津的武清,有足够的腹地和周边县市联合发展。这些区域有几十万人在北京中心城就业,潮汐式出行带来极大交通压力。如果整个区域有序发展,通州将对周边区域产生吸引作用,就能把这部分人截留在通州,从而减缓中心城的压力。

《环球人物》:未来还会有其他副中心吗?

赵弘:2009年,我曾通过北京社科院的内部专报向市政府建议,在“十二五”期间建3个城市副中心,除了通州,还有西南地区包括丰台、石景山、门头沟一带及顺义。通州是设想和亦庄结合起来,让“有产无城”的亦庄和“有城无产”的通州,形成一个“哑铃式”的发展格局。可能考虑到西部是山地,腹地不够宽广,顺义的基础设施承载力暂时也不如通州,所以最后决定先设通州作为行政副中心。但其他区域的建设也没有停止,只是不叫这个概念。

把通州看作率先的探索,像作战一样,作为尖刀班先撕开一个口子,打破北京单中心格局。学到经验后,我们再建设下一个副中心。但我坚决反对一下子建多个副中心,那就没有重点,起不到作用。


不能走中心城老路

《环球人物》:消息落实后,许多北京公务员开始担心其对家庭的影响,包括孩子就读、配偶工作、交通往返等。

赵弘:是的,很多公务员确实要改变过去的生活习惯,这种牺牲不可避免。北京市政府作这个决定,就下定打攻坚战、从自身做起的决心。但毕竟不是计划经济时代,单靠行政命令就能有效调控。现在个人选择空间变大,要预防发生房子建好了,设施过去了,但人没过去的情况。打造通州行政副中心也不是盯着几十万的公务员,而是由此吸引大量人口。这将远多于行政机关搬迁带来的人口。为了保证吸引力,一个是配套公寓,提供给迁入人口租赁;再就是通过公共服务的定向、定点集聚,尽快把教育、医疗等机构配套过去,缩小与中心城的差距。

《环球人物》:除此以外,还有哪些问题是我们可以未雨绸缪的?

赵弘:第一个是要防止房地产泡沫,不要沦为造城运动。现在通州房价炒得这么热,很难排除开放商的推波助澜。我们希望向通州集聚资源,但资源不能向房地产过度集聚。所以政府需要制定政策,严格划定规划的边界。国外很多城市的规划都有刚性约束,几十年、上百年不能改变。规划的绿地就是绿地,严格控制城市规模。但我们往往会突破这些规模,规划的绿地被改造,没有留出足够的生态空间给人们休憩和生活。通州一定不能走中心城的老路。

第二个是加快主城和副中心的交通建设以及副中心内部交通体系的构建。北京的城市病集中体现在交通拥堵,而这和我们对轨道交通战略地位认识滞后有关,没有认识到城市随着规模扩大,交通结构也会发生根本性调整。对于北京这种特大型城市,交通的主要载体应该是密集的、网络化的轨道交通体系。尽管北京的地铁里程是世界第一,但密度远远不够。不管是地铁还是城际轨道的修建,都要满足人们1小时交通圈的需求,即从家到办公地点最多只需1小时。这个要求即使对中心城的居民来说都很难满足。通州行政副中心从规划时就要把轨道交通建设摆在首位。

 

一张蓝图绘到底

《环球人物》:确立行政副中心是在《京津冀协同发展规划纲要》的基础上提出的,可以把它看作京津冀一体化的一部分?

赵弘:当然。现在规划部门正在调研,北京市规划委主任黄艳已经带着20多个人到河北几个县调研。这说明通州的规划是一张蓝图绘到底,要在产业差异定位、交通一体化布局、生态一体化建设和公共服务配套方面进行整体规划考虑。我们要跳出“一亩三分地”的思维,把这个区域当作京津冀协同发展的样板、试验区来考虑。

《环球人物》:是否需要中央的介入和支持?

赵弘:北京的发展离不开中央的关心和支持。京津冀协同发展在国务院层面有直接的领导小组,通州行政副中心的建设肯定也会得到中央支持。但中央直接拿政策来帮助通州的可能并不大,更多是从整体规划衔接、北京市财税制度规划上、土地和铁路建设的审批等方面予以支持。

《环球人物》:新中国成立初,梁思成和陈占祥提出要把政府外迁的方案,但最终被否。梁思成说:“50年后,历史将证明我是对的。”现在是对这句话的印证吗?

赵弘:谈历史更多是要去总结经验教训。梁陈方案有很多优点,如在保护老城区的思维背景下建新城区。但梁陈方案提出在五棵松、公主坟建一个中央办公区,从现在的城市空间尺度看, 显然过小。当然,梁陈两位先生不可能预测到改革开放,也想不到城镇化会来得如此凶猛。

当初没采用这个方案是各种因素造成的,现在并不是简单回应他们50年前的做法。梁陈方案是中央政府搬出,留下老城,现在是中央政府留在中心城区,北京市政府搬出。但我们要思考行政权力在决策时,必须尊重历史、尊重规律、科学决策。

在中国, 有时行政权力较强,科学声音较弱。城市有内在规律,这种规律是门新学科,教科书上没有。这条道路我们摸索了数十年,交了许多学费才逐渐总结出来。建立通州行政副中心就是经过很多专家研讨、调研,探索出的突破性道路。

 

记者手记:

出了地铁六号线潞城站,记者就到了通州,抬头便见路旁停满了私家车。但除了趴活儿的,没什么行人。记者放眼望去,新立的路灯、新修的公路、车道直通河北,隐隐昭示着通州即将拥有的新身份——北京行政副中心。

一位卖房的阿姨告诉记者:“住这边的人挺多,你看这些车,都是在城里上班的人的。他们早上开车到地铁,然后坐着地铁去上班。现在北京市政府要往这儿搬,来这边看房的人更多啦。”据她介绍,燕郊因邻近通州,房价从一万出头已涨至一万七八,但看房的人仍络绎不绝。

在通州区潞城镇郝家府村,村民生活如常,市政府搬迁似乎对他们没什么影响。村民告诉记者,听说拆迁后有300万元补助加一套住房。有人愿意,有人不太情愿,因为拆迁后没房可出租了。

附近的片警指着街对面的一片平地告诉记者:“原来都是平房。现在6个村子同时在拆,那边已经拆光了,这边也快了。到9月份都拆干净。10月份村民就该全搬出去了。”记者望过去,那片地空荡荡的,可过不了多久,就会平地起高楼,潞城一带即将呈现车水马龙的小繁华。

 

《环球人物》记者 郑心仪 王玮

责任编辑:王学博

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  • 2015-08-06 16:57

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