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孙宪忠:不动产登记是摸清家底

《环球人物》杂志记者 卢楚函

人物简介

孙宪忠,1957年生于陕西省长安县。中国社会科学院法学研究所民法研究室主任,参与起草《物权法》和《不动产登记暂行条例》。著有《论物权法》《德国当代物权法》等。

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2015年2月26日,孙宪忠接受本刊记者专访(本刊记者 傅聪 摄)

“房氏家族”屡屡爆出新闻。从广州城管局番禺分局原政委“房叔”蔡彬坐拥20多套房产,到陕西神木农村商业银行原副行长“房姐”龚爱爱在北京拥有几十套房产,再到被曝有“两个身份证”和“69套房产”的宁波市公安局杭州湾分局民警“房哥”沈波,以及温州市苍南县龙港镇某村村支书“房叔”李某在上海竟坐拥132套房产,无不令人咂舌。

随着谱系的壮大,“房氏家族”也刺激着民众反腐的呼声愈发高涨。2015年3月1日,《不动产登记暂行条例》(下文简称《条例》)开始实施了。按照条例规定:全国所有城镇都必须将其纸质房产档案录入电子信息库,并建立本地的住房信息系统;全国所有地级以上城市的住房信息系统都必须与住建部联网;集体土地、房屋建筑所有权等十类不动产纳入登记,国土资源部、公安部、民政部等9部门信息共享。

因涉及房产登记,有人将其视为助力“以人查房”的“反腐利器”,也有人认为这是房地产税前奏。对此,一直在推动不动产登记实施的中国社会科学院法学所民法研究室主任孙宪忠表示,条例最主要目的是梳理不动产信息,最大的亮点是登记从分散到统一的变化,“这是一大进步”。

抵押给了两家银行

早在20年前,孙宪忠从德国学习物权法和不动产法回国,就开始关注到国内不动产分散登记暴露出来的问题,那时候由于登记分散且登记内容不明确,每年各地都会出现不少土地纠纷。

“上世纪90年代,我在江西调研时遇到一件事,让我深刻认识到不动产登记的重要性。”孙宪忠告诉环球人物杂志记者,当时一个房地产开发商拿自己的地块到银行做抵押贷款,并到当地土地管理部门做了抵押登记。之后,该开发商中途缺钱,又抵押了该地块上的建筑物向另一银行借贷,并在房地产管理部门做了抵押登记。后来地产市场低迷,开发商携款潜逃,两个银行都向法院提出想拿抵押来变现。但这些抵押给任何一个银行还账都不够,更关键的是这两次抵押都是合法的,而且根据咱们国家《担保法》的规定,两次抵押的法律效力也是一样的。“这个案子当时对我刺激很大,登记簿不统一,登记机关不统一是不行的,如果没有统一的法律基础,将来对市场经济体制的损害是很大的。”

从那时起,孙宪忠开始写文章呼吁实行不动产统一登记。这在当时被人看作是不可思议的事情:在理论界,很多人认为这是属于行政管理方面的事情,而非搞民法的人该管的;在实践操作上,统一到谁那里,如何统一都有很大的争论。

1995年,受全国人大法制工作委员会委托,由物权法专家梁慧星牵头成立《物权法》课题组,孙宪忠参与起草了《物权法》的总则部分。2007年10月,《物权法》颁行,其中对“不动产实行统一登记制度”予以明确,这是孙宪忠呼吁了十几年之后的成果。

2014年,孙宪忠再次介入该事项的立法工作,参与制定了不动产登记条例。“国务院法制办和国土资源部委托我们起草一个不动产登记条例学者建议稿,我们的建议稿有70多个条文,后来提交到国务院法制办,有所删减但最终条例基本上是按照我们建议稿的结构框架来设置的。”

确保基本的财产安全

环球人物杂志:外界非常关注不动产统一登记工作,但可能对这个制度本身并不十分了解,该如何理解不动产登记制度?

孙宪忠:这个制度并非现在才有,中国从汉朝开始有地契制度,以后历朝历代都有。尤其在明朝建立了鱼鳞图册制度,将土地丈量清楚,编辑成册,土地权利在法律上看起来就像鱼身上的鳞片一样,一片挨着一片。

所谓不动产登记,说起来也很简单,就是我们老百姓有住房了,或者有不动产了,登记在官方档案里。这首先是给不动产一个充分的法律保护,同时也理清了国家不动产资源的状况。

环球人物杂志:不动产登记是目前国外通行的做法吗?

孙宪忠:这在国外非常普遍。比如,德国100多年前就制定了《不动产登记法》,我们在制定条例时也借鉴德国经验提出来几点原则。一是官方性,有些国家的不动产登记是在律师事务所、协会等处进行,而中国采取最具公信力的官方登记办法。二是登记的恒久性,登记簿要长久保存,不能毁损。三是公开性,要让利害关系人知道登记的存在,达到交易风险的规避。四是统一性,要采取属地主义,土地在什么地方,就以此为基础统一登记。

环球人物杂志:您之前提到过,同一个不动产在不同部门登记造成了一些问题。除了这点,之前的不动产登记还存在哪些问题?

孙宪忠:我国现有的不动产登记制度始于改革开放初期,最初是从林业登记开始的,逐步发展到土地登记、房地产登记等。在一些地区,还建立了农村耕地和农民宅基地登记。

之前的登记办法,一是咱们之前提到的多部门登记,如房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记以及海域登记等等,都有各自的部门。还有就是多级别登记,在1995年修改《土地管理法》的时候把这个登记变为国务院、省、市、县4级登记。这是计划经济的做法,多部门、多级别登记主要是为了加强行政管理。

随着经济发展,特别是市场经济对归属清晰、权责明确的产权制度要求越来越高,分散登记的弊端越来越明显。登记程序、标准各不相同,权属证书五花八门,不仅增加老百姓办证跑腿的成本,还会带来交易风险。

环球人物杂志:不动产登记对普通百姓来说,会有什么影响?和现在的房产证有什么不同?

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不动产权证书

孙宪忠:最大的影响可能就是让你的房产更安全了,这包括居住使用的安全和交易安全,暂时还不明显,但时间长了就会看得很清楚。比如老百姓常常谈到夫妻财产问题,一般来说,很多财产都是共同财产,两口子共同挣下来的。但也有特殊情况,比如父母去世后房子留给子女,那对子女而言,这个房子应该就是单独财产了。子女结婚的话,这就是他个人的婚前财产。如果房子的登记状况清楚了,它在此后的所属情况就非常明确。这就是不动产登记发挥的作用。

不动产登记证和房产证是一种大小概念的关系,房产证是登记证的一种。历史上发的房产证也承认,但今后会统一给大家发不动产登记证,把你的土地、房产等一并包含了。

环球人物杂志:按照物权公示原则,不动产登记簿有公开性。还有人担心这会不会造成隐私泄露?

孙宪忠:不动产登记簿属于民法上的私人权利档案,所谓公开性不是说挂在网络上谁都能看,有些人理解错误了。公开性指的是它不是国家的保密文件,许可民众采取合法的方式来查询,但是查询也要符合法律条件。从世界各国来看,只有在交易的过程中才能查人家的房子,比如要买人家的房子或者作抵押,这种情况下才能查。所以,泄露隐私这点不用担心。

与反腐、房产税征收无直接关系

环球人物杂志:很多人都在猜测,条例选在此时推出,是否与反腐有关?

孙宪忠:不动产登记本身不可能发挥阳光法案的作用,达不到直接反腐的作用。但如果国家出于反腐的需要,要查阅不动产登记簿,只要通过合法的手续和刑事侦查手续,是可以查阅的。这就像银行有义务为储户保密,但国家基于反腐反贪需要查贪官的钱,银行必须同意。

但在实际操作中,不动产登记能否作为高效的反腐手段是存在疑问的。不动产登记簿明确的是支配秩序,房子本身登记上的权利人和事实上真正的权利人有可能是脱节的,比如一个贪官可能会把这套房子登记在亲属的名下,这样你就没法把这个官员和那套房子直接对应起来。再说,官员腐败可能反映在房产上,也可能反映在其他资产上。所以说不动产登记与反腐不是直接对应的关系。

环球人物杂志:还有种说法,认为不动产登记条例的出台是为了平抑房价,为开征房产税做准备,您怎样看?

孙宪忠:条例与房产税的征收没有直接关系。比如一个人有10套房屋,但是登记在不同人的名下,对其征收高税是不可能的。

从实地了解来看,买房子也不只有官员或者富人,普通百姓在海南买房子也挺多,这就说明在我们国家,老百姓逐渐富裕起来的情况下,对不动产的需求是多方面的。那么这种情形应该肯定,还是应该遏制或控制?恐怕还要实事求是地去看。

如果这些问题还没搞清楚,我们为什么要收房产税?征税通常作为经济杠杆,有稳定财政的职能,但如果把它作为一个财富来源的话,就涉及到与民争利的问题。

环球人物杂志:前几天,国土资源部官方微博公布了不动产权证书,来替换从前的房产证,让人们真切感受到不动产登记一步步地来了。在这个落地过程中,还有哪些难题需要解决呢?

孙宪忠:首先,要真正实现统一,在操作上困难挺大。过去,国土资源部、住建部、林业局、农业部渔业局、海洋局5个部门都做登记,已经做了几十年了,而且内容、标准各不相同。现在都登记在国土资源部地级市的国家不动产登记局,这个新的登记系统如何把其他部门过去登记的资料重新系统化,如何让几方登记的内容、权利不至于发生碰撞、摩擦,这都是要解决的问题。就好比现在它是一棵树,要把别的枝节嫁接过来,还必须要能长得活,不至于互相发生排斥才行。

第二个问题是立法不够细致。规则不细,有些必要程序没有,就会出现两种情形,一是有些人就什么都不做,什么都要请示领导,说你那个法律没规定;还有一些人胆大妄为,觉得这事没规定,他想怎么做就怎么做。所以现在实施细则也正在起草。

统一的过程中会有很多的问题,未来还有很长的路要走。但无论如何困难,这项工作一定会进行下去,咱们发展这么多年了,摸清家底是必须的。

责任编辑:孔馨宁

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  • 2015-03-10 15:51

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  • 条理 统一
  • 作者:卢楚函
  • 来源:《环球人物》杂志

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