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中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇:经济新常态下的财税体制改革

高培勇

各位,大家上午好。

 

关于经济的新常态这样一个概念,中央经济工作会议给出了系统的阐述。刚才张占斌主任也结合实际给大家做了更具体的说明。我们在此基础上可以将讨论引申一步,有这样三个问题。

 

第一,中央决策层启用经济新常态这样一个概念,究竟是向社会传递一个什么样的核心信息?这是我们应当追问的一件事。其实把中央经济工作会议的精神和我们从各种传播媒介上看到的信息联系在一起,最想传递的一个重要信息就是一件事,那就是中国的经济形势发生转折性变化了。这种转型性变化要我们抄用以往的研究方法、以往的研究理念甚至思维方式,难以给出恰如其份的解释。由于经济形势发生转折性变化,我们对于经济形势的判断也发生转型性变化了。这种转型性变化发展到我们不得不启用一个新的名称来命名它,来揭示它,这是经济“新常态”概念的由来。接着也可以讲,由于经济形势发生转折性变化,我们对于经济形势的判断发生转折性变化,我们管理经济工作的思路也必须作出适应性的挑战。这是我们从经济新常态或者经济发展新常态这个概念所能悟出最核心的内容。这是一个问题。

 

第二,我们要接着追问经济新常态究竟是在什么样的因素促成下形成的?它总有个来由。以往我们管理宏观经济或者安排宏观经济政策布局都深知一条,宏观经济政策主要是作为短期的逆周期调节的政策而安排和实施的,所以我们习惯对宏观经济的了解是东风来了刮西风,西风来了刮东风,意思是说当经济发生危机法身衰退的时候,我们启用扩张需求的政策,当经济发生通胀威胁的时候,我们启用紧缩性的政策,逆风行事是宏观经济政策一个典型的运作方式。过去经济形势的判断和分析它的原由就是应用这样的方式来进行的。但是今天不同,从2008年开始的这场国际金融危机延续到今天,它的阴霾始终没有退去,我们不由得要问,这是什么原因造成的?还是因为短期的周期性影响吗?显然不是,从去年以至于前年开始,中央经济工作会议在经济形势的判断上就一直采用的是“双元的思维”。就是当前的经济形势,包括经济增长速度下滑,包括结构需要调整,也包括需要实行创新思维。为什么?因为促成当前经济形势发生变化的深刻的原因,从大了说可以说是两条,第一条是经济的周期性变化,在市场经济条件下必然是周期性变化,忽高忽低。第二条是我们新发现的,就是长期的结构性因素。不管是中国还是世界,剖析今天经济问题的时候,都必须从结构性因素去入手。因而处理经济问题,就必须两条战线同时作战,一条是反周期,一条是调结构。这是我们今天在判断经济新常态问题上所必须追问的第二个问题,是两个方面的因素同时发生作用,而且发生交互作用,才导致我们进入了经济新常态。

 

第三,面对这样的经济发展新常态,我们的宏观经济管理在思路上、在措施上、在具体的行动路线上该做如何调整?其实看一看一个月前刚刚结束的中央经济工作会议的公报就可以发现,其中最重要的一条变化就是宏观经济政策的目标变得多元化。回顾2008年到2010年我们的宏观经济政策的目标格局,会发现当时的目标是单一的,什么样的单一目标?就是保增长,全党、全社会全力保增长,当你发现在2008年到2010年我们的目标只是一个的时候,而且动用整个社会的宏观调控资源去追求保增长目标的时候,我们实际打的是一场歼灭战,由于把全部的资源都用上,而且围绕一个目标而发力,所以到2009年的第三季度,经济就已经触底反弹,但是到今天我们发现时隔几年之后,我们的宏观经济政策的目标还是单一的吗?不是。它变成一个系列目标。看一看目前我们经济政策目标有几个,我归结至少有七项:一是稳增长,二是保就业,三是控物价,四是防风险,五是调结构,六是惠民生,七是促改革。所以当你认识到面对经济新常态,面对我们如此多的目标同时需要追求的时候,我们已经有打歼灭战变成打阵地战了。我的意思是哪个山头,哪块阵地都要守,都要守意味着什么?我们有限的宏观经济的调控资源不得不分散到各个宏观经济政策目标的阵地上去。你回顾从去年以来我们的宏观经济政策运行的走势或轨迹就会发现,我们这个政策的目标重点是处于摇摆状态。当经济的增长相对来讲比较平稳,我们可能更多的把目标盯向结构和其他方面,当经济的增长速度下降趋势非常严峻,我们又会把更多的注意力放到稳增长方面去,它是这样的一种路线。这是我们发现的第三个问题,目标多元化。

 

第四,在所有的这七个目标当中,目前最重要、最难把握的、最需着力研究的目标是什么?我同意刚才张占斌主任的意见,改革是最重要的。为什么?无论是稳增长,无论是防风险、控物价、保就业等等,相对而言我们比较熟悉,我们想即便是非经济学家站在这里,说如何稳增长,你能说出一二三来,如何防风险也有一大套意见,但是谈到如何促改革,我们说恐怕在今天就不那么容易说出一二三,而且不仅仅是不容易去解释,还有更重要的问题是我们的经济增长一直在寻求新的源泉,这种新的源泉在当前已经越来越聚焦于改革。比如有一句话叫改革红利,我们特别希望运用改革红利来推动或者保证中国经济的持续健康发展。所以改革变得如此重要,我们不得不在七项目标当中把更多的注意力配置到改革的目标上,一旦说到改革我们的话就会多一些,这种话为什么会多?从十八届三中全会的决定发布到今天,已经一年零一个月还多出十几天,一年多的时间过去了,我们回顾从2013年11月15号以来的改革的运行轨迹,各位跟我一样会有一个特别切身的感受。这一年多来的运行轨迹和我们在2013年年末的当时的预期相比,肯定是有进步的。当时好多人以为说这项改革一定是轰轰烈烈的,一定是能够在整个的经济生活当中产生巨大影响的。我们发现这一年多来的改革和我们以前经历的改革大不相同,是沿着跟以往大不相同的,是寻着一种与以往大不相同的路走过来的,因为在我们看来这个改革和以往相比有两个不同之处:

 

第一个不同之处,这项改革命名为全面深化改革,是什么意思?是经济、政治、社会、文化、生态文明以及党的建设、国防外交各方面的改革一起联动。这和我们以往经历的改革完全不同。上个世纪70年代末我们进行的改革一直到2013年,应当说基本上是经济体制的改革,换一个说法是以经济体制改革为主导的改革,对于经济体制改革我们相对熟悉,即便在70年代末我们刚刚起步的时候,起码还能找到参照系,今天我们在外交界外交家在场的地方,来讲改革,那时候我们起码可以从前苏联多个国家那里直接找到改革的经验,匈牙利怎么改革,波兰怎么改革,其他国家怎么动的,我们毕竟有参照系。后来我们结合自己的改革做了系统研究,甚至有些学者专门写出了“转轨经济学”。但是对于全面改革,各项领域的改革一起联动,我们称之为国家治理体系的改革,没有现成的经验可供参照,但是能在当今的世界上看到哪个国家是从国家治理层面进行天翻地覆的调整,没有。所以只能摸索着前行,改革的艰巨性和复杂性远远超出以往。

 

第二个不同之处,在十八届三中全会中开天辟地写了这样一句话,叫财政是国家治理的基础和重要支柱。当我们意识到全面深化改革就是国家治理体系的这种变革的时候,又看到说财政是国家治理的基础和重要支柱的时候,它给我们传递了怎样的信息。我们的理解是说任何一项改革,如同我们建设这样一个礼堂,得从什么地方开始?打基础、建支柱开始。这是毫无疑问的,任何一个工程得从打基础、建支柱开始,当你认识到现代的国家治理体系,财政或财税体制就是基础和支柱的时候,它告诉我们这项改革的重点工程和基础建设就是要从财税体制改革入手的,以财税体制改革作为突破口和主线索。这是这场改革的第二个变化,对于这样的改革我们也没有经历过。我是一直从事财税研究的,在这个领域耕耘了几十年,对于财税体制改革自身怎么改?我们很熟悉。对于财税体制改革如何配套经济体制改革,适应经济体制改革,我们也能算上专家。但是当今天告诉我们,这个财税体制改革不仅仅是财税领域的改革,也不仅仅是经济领域的改革,是为全面深化改革打基础、建支柱的时候,我们真的就没有那么多的底气了。按照这样的思路,从去年以来我们发现,迄今为止,中央决策层拿出的第一个,也是唯一一个系统化的改革方案,就是去年6月30号中央政治局审议通过的深化财税体制改革的总体方案。其他领域的改革虽然也在继续,也在推进当中,但是迄今为止还没有例如财税体制改革这样系统化的改革方案出台,所以,尽管对此研究并不充分,尽管这一方面的研究成果迄今为止还不能足以支撑我们很成熟的推进这项改革。可是时不我待,从去年6月30号中央政治局拿出深化财税体制改革的总体方案,到今天财税体制改革必须得稳步向前推进,这是经济新常态条件下的财税体制改革的一种新常态。我们对此也是有体会的,为什么这样呢?环绕一下我们身边的现实就可以解释出财税体制改革的重要性。比如说各行各业当今的中国,包括外交、包括国防、包括社会文化等等各个领域的改革,你会发现把财税改革放在一边,其他领域改革或许可以各搞各的,你可以自己搞你自己领域的改革,但是一旦说到财税改革的时候,你发现它就不能各搞各的了。为什么?就政府的各个职能部门设置而言,你会发现各个政府职能部门抛开少有的例外,基本上都是平衡关系,比如外交和其他领域,可以在外交领域推行你的改革,履行你的职能,但是一旦说到财税的时候,它和其他领域就是一种交叉关系,为什么?因为任何政府职能的履行,任何政府部门的运转前提条件是财政支出的到位,我们常说只有财政资金到位支出才是政府职能履行之意。这是从政府层面我们看到最基本的关系。

 

然后还可以看到在当今现代国家治理的年代,不仅仅是政府在从事国家治理,我们的社会组织、普通百姓都要参与国家治理。如果说能在各个国家治理主体之间找到一个连接的线索是什么?其实也是财税。比如税收,是把我们所有人连接在一起的纽带,我们今天的中国,就总量而言,2013年超过13万亿,看看政府预算就知道了,我们恰好是13亿人口,大家不妨试着做一个测算,13万亿的政府财政收入和13亿人口对接起来,意味着什么?意味着每一年在中国这块土地上,包括进入暮年的老人,也包括刚出生的孩子,每一年人均计算要为国家贡献一万元的财政收入,你可以把它理解为一万元的政府税收。当然分配上可能有人多掏,有人少掏,当我们进入这样一个时代的时候,意味着所有的人都和政府的税收直接相关,反过来也可以说所有的人都和政府的支出直接相关。你摸一摸说这块手表有税吗?有税,我这话筒有税吗?有税,你摸什么,用什么都是含税的,只是我们处在间接税的时代,如果间接税显性化,让人们认识到这个关系的时候,税收是最能牵动人心,最能连接彼此的这样一个纽带。因此,在中国进行全面深化改革,在中国进行致力于国家治理体系、治理能力现代化的改革,它的主线索、突破口,不管站在哪个角度去选择,现在看来只能是财税,还不是其他的。

 

在这样的背景条件下,我们来认识财税体制改革,可能就看得比较清楚了。看中共十八届三中全会的决定,也浏览一下去年6月30号拿出的深化财税体制改革的总体方案,我们发现财税体制改革的行动路线和全面深化改革的行动路线是高度契合的。全面深化改革的总目标大家背得很清楚,就是推进国家治理体系治理能力现代化,简称为国家治理的现代化。而财税体制改革的目标是建立现代财政制度,此现代和彼现代之间是高度契合的。财税体制改革的目标是通过现代财政制度的建立,去推进国家治理体系和治理能力现代化的进程,除此例外,我们对财税体制改革的重要性、艰巨性、复杂性会给出不同于以往的那样一个新的解释。在当前的中国,要适应经济发展新常态,自然要在宏观经济的调控方面拿出适应经济发展的这样一种新的思路,新的体制机制。要拿出适应经济新常态的这样一种新的宏观调控的体制机制,就必须从改革入手。而在中国的改革又是全面深化改革,全面深化改革没有别的选择,只能从财税体制的改革入手,把它作为突破口和主线索。正因为如此,我想说两个判断,有这样一句话叫“春江水暖鸭先知”,认识到财税体制改革的全面深化改革以至于适应经济发展新常态的体制机制的构建方面的重要意义,我们可以这样讲,要把握全面深化改革的规律性,你可以从把握财税体制改革的规律性入手。第二句话要清晰的把握全面深化改革的进程和推进的这种进程。你可以从把握财税体制改革的进程入手。

 

我要跟大家汇报的就是这些。谢谢大家。

 

责任编辑:于冰

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  • 2015-01-09 17:56

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